Revisione delle regole sugli appalti (?)

Tavolo su Codice appalti - rassegna stampa

INCHIESTA - Le regole sugli appalti nel cantiere della revisione. Authority, imprese e professionisti nella commissione che cambierà il codice. Quegli appalti soffocati da tangenti e controlli.

Tanta era la voglia di cambiare che l'avevano chiamata «commissione rivoluzionaria». Poi si sono accorti che in mezzo a quelle grisaglie il richiamo a Lenin suonava un po' stonato. E hanno ripiegato su un più burocratico tavolo di lavoro per la «riforma delle norme sui lavori pubblici».

Nel mirino c'è la disciplina degli appalti pubblici. La vicenda delle opere della protezione civile è stata la goccia che ha fatto traboccare un vaso già colmo. Scarsa trasparenza, ritardi, contenziosi infiniti, stanziamenti in calo. E nelle pieghe di tutto questo il cancro della corruzione che trova il suo humus ideale nella dispersione delle responsabilità, nell'opacità delle procedure, nel diritto di veto diffuso a ogni livello.

Così buona parte del settore ha deciso di mobilitarsi. Al progetto, cui il ministro delle Infrastrutture Altero Matteoli ha dato il suo consenso, hanno aderito le imprese di costruzione (Ance, Agi, Ancpl, Federcostruzioni), i professionisti (Oice), le cosiddette stazioni appaltanti pubbliche e private (Anas, Autostrade per l'Italia, Fs, Sias, Aiscat) e l'Autorità di vigilanza sui lavori pubblici.

Le imprese sostengono che gli attuali meccanismi non consentono una remunerazione adeguata dei lavori effettuati. Chi appalta non è soddisfatto delle modalità con cui è costretto ad assegnare una commessa. La scorciatoia delle procedure straordinarie (protezione civile, grandi eventi), imboccata per superare i difetti del sistema, non ha funzionato e ha alimentato la corruzione.

È arrivato il momento di cambiare, dicono tutti. Già, ma come? La questione ruota intorno alla legge Merloni, poi diventata codice dei contratti pubblici. Approvata nel 1994, fu concepita nell'immediato dopo tangentopoli per porre fine allo scandalo della "spartizione della torta" degli appalti tra poche grandi imprese di costruzione che versavano cospicue tangenti ai partiti. Quindi, bandi ampiamente pubblicizzati e possibilità di partecipazione alle gare per tutte le imprese che possiedono determinati requisiti certificati (attestazione Soa) dalla nuova Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (Avcp). Vince chi offre il massimo ribasso rispetto al prezzo base. Si toglie alla pubblica amministrazione qualsiasi discrezionalità.

Tutto perfetto, sulla carta. In realtà le norme che disciplinano il settore si sono moltiplicate: alla Merloni, con il suo corposo regolamento di attuazione, si sono aggiunte due direttive europee, un numero imprecisato di leggi regionali, oltre a quelle sulle procedure straordinarie della protezione civile e dei grandi eventi. «In questa proliferazione di norme - spiega Giovanni Castellucci, amministratore delegato di Atlantia e Autostrade per l'Italia - le migliaia di imprese e di stazioni appaltanti fanno sempre più fatica a orientarsi. Le imprese si svuotano di competenze tecniche e si riempiono di legali. È arrivato il momento di ripensare e semplificare il sistema, tenendo come capisaldi le direttive europee».

«Il problema - conferma l'ex presidente della Camera Luciano Violante (Pd), la cui associazione Italiadecide ha dedicato il suo rapporto annuale 2009 alle infrastrutture - non è aumentare le pene per la corruzione ma semplificare le procedure per aumentare la trasparenza. Negli anni la moltiplicazione dei controlli ha reso opache le procedure, creando una situazione di instabilità, con modifiche continue. Oggi a un'impresa, per vincere un grosso appalto, serve soprattutto un buon ufficio legale».

Non tutti però la pensano allo stesso modo. «La normativa - obietta Mario Lupo, presidente dell'Agi (grandi imprese) - è arrivata a 600 articoli, con il regolamento che sta per essere approvato. Buttiamo via tutto? Per fare cosa? Un nuovo apparato di norme che le imprese devono imparare a gestire?».

Non sarà facile conciliare le posizioni. Con il rischio che il sistema sia costretto a funzionare come oggi. Con le procedure straordinarie (la protezione civile e i grandi eventi dominati dalla "cricca" di Angelo Balducci, il presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici) dove i mariuoli trovano spazio per le loro scorribande. E quelle ordinarie «dove - sintetizza Castellucci - tutti perdono: le opere costano di più e sono completate in ritardo, il committente non ottiene i risultati che si aspetta, le imprese sopravvivono solo se, dopo essersi aggiudicate l'appalto con ribassi spesso sorprendenti, riescono a dimostrare di aver subito un danno per fatti esterni o imprevisti».

Il contenzioso legale, infatti, più che l'eccezione è la regola. «C'è un intero ceto -aggiunge Violante - che lucra su questa situazione: quello degli avvocati specializzati in riserve». Funziona così: l'impresa cerca di vincere l'appalto a qualsiasi costo, offrendo ribassi che causerebbero perdite evidenti, poi comincia a contestare i progetti, il bando o il contratto per ottenere revisioni di prezzo o farsi pagare il fermo forzato dei lavori. Così migliora il suo ritorno. Ma l'opera non va avanti e il committente è danneggiato.

«Il primo obiettivo - è il parere di Andrea Camanzi, componente dell'Avcp - deve essere la trasparenza che non è nemica dell'urgenza ». Il punto di partenza è la creazione di un'anagrafe unica nazionale dei contratti pubblici che renda possibile la raccolta di dati in buona parte già esistenti ma dispersi nei contenitori più disparati senza omogeneità di classificazione e di indicizzazione. «Dobbiamo avere - spiega Camanzi - l'impronta digitale di ogni appalto: un insieme di dati essenziali, obbligatori, gara per gara e contratto per contratto, che identifichi stazioni appaltanti e imprese. La banca dati nazionale così concepita consentirebbe quello che oggi non è possibile: un controllo di gestione operativa di tutti i contratti. E aiuterebbe la vigilanza facendo emergere le aree grige». Per esempio, un gruppo di imprese che partecipa sempre allo stesso tipo di gare, sconti offerti, intrecci tra amministratori di stazioni appaltanti e imprese.

La banca dati nazionale permetterebbe un altro passaggio cruciale: il superamento dell'autodichiarazione con cui oggi l'impresa attesta di possedere i requisiti per partecipare a una gara. «L'autodichiarazione - spiega Camanzi - è stata utilissima perché ha semplificato le procedure amministrative cartacee, ma nell'era digitale è un costo ingiustificato».

«Le imprese - dice Paolo Buzzetti, presidente dell'Ance, l'associazione che riunisce le imprese di costruzione - hanno voglia di un cambiamento netto perché il degrado è totale. Gli investimenti pubblici sono calati del 25% in tre anni e non si riesce a spendere nemmeno i soldi stanziati. Le stazioni appaltanti pagano con ritardo perché il patto di stabilità morde. In più la pubblica amministrazione ha per sola capacità di governare i processi: si oscilla tra la discrezionalità che origina contestazioni e il principio del massimo ribasso che sta cacciando le imprese dal mercato».

Il massimo ribasso, o almeno il modo in cui è interpretato in Italia, è sul banco degli imputati. Anche per chi, come le stazioni appaltanti, dovrebbe difenderlo a spada tratta. Autostrade per l'Italia ha ottenuto lo scorso anno di poter appaltare il 60% dei lavori alla sua Pavimental. Ma rimane una delle principali stazioni appaltanti. «Vogliamo che i ribassi si riducano - afferma Castellucci - e che aumenti la certezza di stare nei tempi. Anche a costo di pagare di più. La strada è semplice: attribuire più responsabilità dell'esecuzione all'impresa, compresa la presentazione di garanzie finanziarie. Negli Stati Uniti arrivano al 50% del valore dell'opera. E poi maggiore discrezionalità nelle prequalifiche: il mercato lo deve fare chi offre più garanzie sull'esecuzione». Su questo punto le imprese nicchiano. «Qualche grande stazione appaltante - ribatte Lupo - vorrebbe che le imprese fossero responsabili di tutto. Ma come si fa in Italia a governare le sorprese geologiche o quelle archeologiche? E che cosa succede quando arriva uno stop dalla conferenza di servizi?». «Rischiamo - aggiunge Buzzetti - che l'impresa malavitosa disponga di più mezzi finanziari, la cui origine è facile immaginare, di quella onesta. Noi vorremmo che si tornasse alla sostanza delle cose: partendo dal presupposto che la pubblica amministrazione e le imprese non sono sempre colluse, che si lavora sulla base dell'efficienza. Poi si facciano i controlli con la massima severità».

Molti suggeriscono di introdurre "criteri reputazionali" nella qualificazione delle imprese cioè di dare la possibilità alla stazione appaltante di privilegiare quelle che in passato hanno dimostrato di saper lavorare bene. «Attenzione - obietta Lupo - se si vogliono regole più selettive, a noi sta bene. Ma se la discrezionalità per la stazione appaltante significa poter chiamare Anemone (titolare di una delle imprese su cui sta indagando la magistratura per gli appalti del G8 alla Maddalena, ndr) che è dequalificato, allora non va più bene». «Avevamo proposto di usare criteri reputazionali - racconta Buzzetti - per gli appalti in Abruzzo, ma ci hanno detto di no».

Le proposte su cui riflettere sono tante. Violante, per esempio, mette l'accento sulla legittimazione al ricorso degli enti territoriali. «Oggi - spiega - prima si fa l'opera poi si comunica al territorio a che cosa serve. Nel frattempo gli enti locali si rivoltano anche perché sanno che otterranno una compensazione. Invece tutti i soggetti interessati vanno consultati prima: chi si sottrae e non dice la sua, non può impugnare più niente. Meglio perdere un po' di tempo prima che dover sbrogliare la matassa dopo». A quasi 20 anni da tangentopoli il mondo delle opere pubbliche è vicino a una svolta. La legge Merloni ha privato le stazioni appaltanti di qualsiasi margine di discrezionalità, ma negli altri paesi esistono regole che disincentivano il massimo ribasso "selvaggio" e che permettono di non scegliere solo sulla base del prezzo. «Dobbiamo ragionare - sintetizza Buzzetti - su meccanismi discrezionali che siano oggettivamente verificabili». «Il criterio di aggiudicazione delle opere - aggiunge Lupo- non dovrebbe essere solo il massimo ribasso ma l'offerta economicamente più conveniente.

Ma attenzione: in questo clima di caccia alle streghe si rischia di far passare leggi che contengono solo divieti anziché semplificazioni.

E l'Italia sulle infrastrutture è in forte ritardo, ha bisogno di accelerare».

Esiste anche un problema strutturale nella domanda e nell'offerta. Da una parte troppe stazioni appaltanti, molte delle quali con professionalità e strumenti non adeguati al compito. Dall'altra troppe imprese: le grandi sono nane nel mondo, le medie e le piccole sono 30mila, tutte con il diritto a sedersi al tavolo dei lavori pubblici.

Ma il cantiere è aperto: l'emergenza-tangentopoli ha portato a un'altra emergenza, fatta di inefficienza e di gravi abusi compiuti sfruttando le procedure straordinarie. «È maturato - osserva Violante - un meccanismo di scambio permanente, qualcosa che definirei "familismo corruttivo". Ai tempi di tangentopoli era uno scambio tra professionisti, oggi tra intimi. E il fatto che la Cei abbia prodotto un documento sulla corruzione come ai tempi di tangentopoli è molto significativo perché la Chiesa è presente in modo capillare sul territorio, più dei partiti ormai». La reazione spontanea del sistema può prevenire una degenerazione più grave di quella affrontata nel 1992.
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• BASTA GRANDI EVENTI - Le procedure straordinarie, adottate per superare i difetti del sistema, non hanno funzionato e hanno solo alimentato la corruzione
• IL MASSIMO RIBASSO - Castellucci (Autostrade): vogliamo meno ribassi e più rispetto dei tempi Buzzetti (Ance): attenti a fare leggi piene di divieti

I PROTAGONISTI 

• Luciano Violante - Ex presidente Camera. «Il problema non è aumentare le pene per la corruzione ma semplificare le procedure per aumentare la trasparenza. La moltiplicazione dei controlli ha reso opache le procedure»
• Giovanni Castellucci - A.d. Autostrade per l'Italia Spa. «In questa proliferazione di norme migliaia di imprese e di stazioni appaltanti fanno sempre più fatica a orientarsi. Ora bisogna ripensaree semplificare il sistema»
• Paolo Buzzetti - Presidente Ance. «Le stazioni appaltanti pagano con ritardo perché il patto di stabilità morde. In più la pubblica amministrazione ha totalmente perso la capacità di governare i processi»

di Orazio Carabini
da Il Sole 24ore del 04.04.10 

Appalti, via al tavolo per la riforma. Riunione ieri al ministero delle infrastrutture per le rivedere la normativa sui contratti. Semplificare le norme, procedure ordinarie e meno commissari.

Via ieri al primo tavolo per la riforma normativa sugli appalti con le associazioni del mondo imprenditoriale e della progettazione, che chiedono meno procedure accelerate per l'aggiudicazione degli appalti e meno commissari straordinari. Al riguardo ieri pomeriggio i deputati del Pd della commissione ambiente hanno presentato un'interrogazione al ministro Altero Matteoli chiedendo una modifica alla disciplina degli appalti «garantendo l'utilizzo delle vie ordinarie anziché il ricorso ai poteri straordinari dei commissari. È necessario inoltre, come ha recentemente ribadito l'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, che il governo assicuri regole semplici e basilari per la trasparenza e la concorrenza oltre ad una rigorosa disciplina amministrativa di funzionari e amministratori pubblici».

Ma il ministro Matteoli ha subito chiarito che la nomina dei commissari «di solito è funzionale al superamento di difficoltà o intoppi procedurali nella realizzazione e completamento delle opere pubbliche. La procedura per l'assegnazione degli appalti, che non vengono mai indetti dal dicastero, di norma, è pertanto quella ordinaria. I commissari nominati nel corso della presente legislatura, limitati nel numero, appena dieci, hanno poteri delimitati e la loro attività è di sostanziale supporto alle stazioni appaltanti».

D'accordo anche il presidente dell'Ance, Paolo Buzzetti. «Sicuramente siamo per potenziare le vie ordinarie», ha spiegato il presidente dell'Associazione nazionale costruttori editori, «anche per tutta questa vicenda sull'emergenza, che va definita nel suo ambito. E' necessario riuscire a fare le cose ordinarie. Se pensiamo all'intervento sulle scuole, dove sono stati reperiti fondi dal ministro per oltre 1 miliardo, se pensiamo a tutti i dissesti nelle scuole d'Italia, ma anche alle carceri e a tutti gli interventi di ordinaria e straordinaria amministrazione, questi si devono fare con le procedure ordinarie».

L'iniziativa del Pd è nata sulla spinta delle recenti vicende in materia di appalti e di protezione civile. «Matteoli», hanno detto gli esponenti del Pd, «spieghi cosa intende fare per rendere pienamente trasparente l'utilizzo delle risorse pubbliche. Il ministro deve anche chiarire le modalità di utilizzo, dal 2001 ad oggi, dei finanziamenti assegnati alla Protezione civile e fornire informazioni sul coinvolgimento del suo ministero nelle vicende giudiziarie». Ma il ministro Matteoli ha subito precisato che il «ministero delle infrastrutture e dei trasporti non ha alcuna competenza in merito ai finanziamenti assegnati o gestiti dalla Protezione Civile e, pertanto, non deve fornire alcun chiarimento al riguardo».

Ieri, al ministero, si sono dati appuntamento le principali sigle per discutere le proposte di riforma normativa del settore lavori pubblici. Da parte di tutti è emersa la necessità di avere in tempi certi una riforma normativa. «'E necessaria una rivisitazione del codice dei contratti e una semplificazione normativa», ha detto Buzzetti, «Le norme sono ridondanti, sono troppe e contribuiscono a creare situazioni esasperanti, con adempimenti e passaggi sovrabbondanti rispetto a quelli europei. Ora c'è la possibilità di studiare delle norme che permettono di qualificare le imprese». Buzzetti ha poi rilevato come il mercato italiano è a rischio «perché qui non si riescono a fare le cose per tempo. Ci sono procedure farraginose e lente e problemi di interferenze su più competenze. C'è inoltre una difficoltà a selezionare le imprese in tempi rapidi. In Spagna sono riusciti a fare tanti interventi medio-piccoli nel giro di un anno. Se invece noi continuiamo così ci mettiamo 4-5 anni. Per questo è opportuno arrivare presto al varo del regolamento».

di Antonio Ranalli
da Italia Oggi del 10.03.10

Appalti, concertazione sulla semplificazione

Martedì, quando si presenteranno al tavolo del ministro delle infrastrutture, Altero Matteoli, gli consegneranno il dossier contenente l' ipotesi di legge di riforma dei lavori pubblici elaborata di concerto fra tutte le associazioni degli operatori del mondo dell'edilizia, delle costruzioni e delle infrastrutture.

Parola chiave della riforma normativa è la semplificazione, diventata irrinunciabile dopo che, a furia di modifiche parziali del Codice dei contratti, la complessità la fa da padrone nel mondo dei lavori pubblici e privati con conseguenze negative per tutti.

Agi, Aiscat, Anas, Ancpl, Autostrade per l'Italia, Federcostruzioni, Ferrovie, gruppo Gavio, Igi, Oice, si sono dati appuntamento martedì scorso nella sede dell'associazione nazionale dei costruttori, l'Ance presieduta da Paolo Buzzetti. per concertare le proposte di riforma normativa in vista della riunione ministeriale di martedì prossimo, 9 marzo.

In questa prima riunione i presidenti delle associazioni e i rappresentanti delle aziende e degli organismi presenti hanno deciso di dare vita a gruppi di lavoro che si faranno carico di elaborare proposte condivise da parte di tutto il settore con lo scopo dichiarato di «far fare un salto di qualità all'intero sistema delle infrastrutture italiane».

pag. 16
da Italia Oggi del 04.03.10

Appalti a go-go, ecco come regolarli. Spieghiamo le misure anti-corruzione che dovrebbero essere approvate in fetta e in modo bi-partisan. Il codice dei contratti, ora all'esame della camera, va in direzione opposta.

È nota la propensione diffusa in Italia ad evitare le gare, ad inquinare la concorrenza basata sulle regole, a far prevalere il familismo clientelare, sul merito e le competenze.

La prima misura utile contro la corruzione è quella che consente all'Autorità per la vigilanza dei contratti pubblici, prevista dal decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, di poter censurare le più rilevanti violazioni o omissioni delle procedure di gara, direttamente alle stazioni appaltanti e alle magistrature competenti, e non solo tramite rapporti generali al parlamento e al governo, come attualmente è previsto. È utile che le censure siano preventive, utili ai fini delle correzioni o dei chiarimenti necessari. L'Autorità di vigilanza deve essere appunto messa nelle condizioni di vigilare, anche nelle opere dei cosiddetti «grandi eventi».

La seconda misura proposta è quella che si propone di responsabilizzare i dirigenti dell'amministrazione che hanno rilevanti compiti nella gestione delle gare di appalto.

Affinché i controlli di legalità non siano solo affidati alla magistratura penale è utile prevedere che la grave e accertata violazione o omissione delle norme in materia di gare e di appalti può comportare una responsabilità per danno erariale in capo al funzionario, anche se non è rilevabile, secondo i parametri consueti della giurisprudenza contabile, un danno economico diretto in capo all'amministrazione pubblica.

Infatti, occorre tutelare, anche con tale mezzo, il valore della libera concorrenza e della efficienza dei mercati, che è in sé un valore la cui lesione determina un danno pubblico rilevante.

Va invece in direzione opposta la modifica, all'esame della Camera, del Codice dei Contratti con cui la lesione delle norme di gara viene ridotta ad una semplice questione di risarcimenti tra privati senza annullamento della gara. La misura proposta costituisce un efficace deterrente verso comportamenti disinvolti o collusi in materia di gare pubbliche o comunque responsabili per colpa grave. Sotto il profilo penale si avverte l'esigenza di meglio evidenziare, anche ai fini generali preventivi della pena, il forte disvalore sociale del reato di corruzione, attraverso un inasprimento relativo della pena edittale.

Alla luce della rilevanza dei valori economici (ma non solo) insiti assai spesso nella regolazione amministrativa, appare incongruo che «il pubblico ufficiale che, per compiere un atto del suo ufficio, riceve, per sé o per un terzo, in denaro o altra utilità, una retribuzione che non gli è dovuta, o ne accetta la promessa», sia punito con la reclusione da «sei mesi a tre anni».

Anche per le norme sostanziali e processuali connesse, la pena minima è troppo lieve poiché è priva di qualsiasi effettività, salvi i casi di recidiva. Appare pertanto opportuno che tale pena sia elevata «da due a cinque anni» nel massimo, per la fattispecie di cui all'art. 318 del codice penale e da «tre a sei anni» nel massimo, per la fattispecie di cui all'art. 319 del codice penale, ossia nel reato di corruzione per un atto contrario ai doveri di ufficio.

Senza dubbio merita una riformulazione, più aggiornata ai tempi, l'art. 353 del codice penale intitolato «turbata libertà degli incanti». L'accresciuto ruolo economico dello Stato e degli enti territoriali di governo in materia di appalti di opere, forniture e servizi, la cui regolarità è essenziale condizione per l'attuazione del principio costituzionale di imparzialità delle pubbliche amministrazioni (art. 97 Cost.) e di efficienza dei mercati sulla base del principio di concorrenza, induce alla sostituzione del precedente testo con il seguente: «Chiunque, con violenza o minaccia, o vantaggi economici, doni, promesse, collusioni o altri mezzi fraudolenti, impedisce, induce ad omettere o turba le gare svolte dalle pubbliche amministrazioni o per conto di esse, in materia di appalti di opere, servizi e forniture, è punito con la reclusione da tre a cinque anni».

Non vi è solo un più attuale approccio al tema delle gare, che ormai più raramente procedono per incanti; vi è anche l'aumento delle pene edittali poiché la totale attuale assenza di una pena minima determina la scarsissima utilità della fattispecie. Su questi temi sarebbe possibile e auspicabile un'intesa bipartisan. Ma occorre forte volontà, che non si vede all'orizzonte.

di Pierluigi Mantini, deputato Udc
da Italia Oggi del 04.03.10

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Commenti

11/04/2010 19.42: ci siamo o no?
Fino a quando saranno i magistrati a scrivere il codice degli appalti questo sarà sempre materia per gli avvocati. La trasparenza si ottiene con regole semplici e comprensibili. L'autorità di vigilanza è un ente inutile e andrebbe semplicemente abolita. Copiamo le regole in vigore in Germania e abbiamo risolto il problema. Non ho capito una cosa: ma il CNA è presente in questo tavolo tecnico o come al solito ci passa tutto sopra la testa?
mario porreca